Kas iš tikrųjų slepiasi už biudžeto skaičių
Kiekvienais metais rugsėjį–spalį Lietuvos Seimas gauna storą dokumentą – valstybės biudžeto projektą. Žiniasklaidoje pasirodo antraštės apie milijardus, procentus, deficitą, skolą. Dauguma žmonių numoja ranka – esą tai politikų reikalas, o eiliniam piliečiui nesvarbu, kiek ten tų milijardų susumuota. Tačiau iš tikrųjų biudžetas yra vienas iš labiausiai kiekvieną namų ūkį liečiančių dokumentų. Nuo jo priklauso, ar bus padidintos pensijos, ar mokyklos gaus naujų vadovėlių, ar greitkeliai bus remontuojami, ar tiesiog duobėti toliau.
Valstybės biudžeto formavimas – tai ne tik skaičių sudėjimas. Tai politinis, ekonominis ir socialinis procesas, kuriame susikerta skirtingų grupių interesai, ekspertų rekomendacijos, tarptautiniai įsipareigojimai ir, žinoma, rinkimų ciklas. Pabandykime išnarplioti, kaip tas procesas iš tikrųjų veikia.
Nuo kur viskas prasideda – makroekonominės prielaidos
Prieš pradedant kalbėti apie konkrečias išlaidas ar pajamas, reikia suprasti vieną dalyką: biudžetas visada remiasi prognozėmis. Finansų ministerija kartu su Lietuvos banku ir nepriklausomais ekonomistais kiekvienais metais sudaro vadinamąsias makroekonomines prielaidas – tai yra atsakymai į klausimus: kiek augs ekonomika? Kokia bus infliacija? Kiek žmonių dirbs? Kiek bus surinkta mokesčių?
Štai čia ir prasideda pirmoji problema. Prognozės – tai ne tiesa, o geriausia spėjimas. Jei ekonomika augs 3%, biudžetas bus vienas. Jei augs tik 1% – visai kitas. Todėl labai svarbu, kokias prielaidas pasirenka Finansų ministerija. Istoriškai pasitaikydavo, kad prielaidos buvo šiek tiek per optimistiškos – ypač prieš rinkimus, kai valdančioji koalicija norėdavo pažadėti daugiau, nei realiai galima.
Nuo 2013 metų Lietuva turi nepriklausomą Fiskalinės drausmės tarybą, kuri tikrina, ar tos prielaidos yra pagrįstos. Tai svarbus mechanizmas, nes jis bent iš dalies apsaugo nuo politiškai motyvuoto optimizmo. Jei taryba nusprendžia, kad prognozės per daug rožinės, ji apie tai viešai praneša ir tai sukuria politinį spaudimą.
Praktinis patarimas: jei norite suprasti, ar biudžeto projektas yra realistiškas, pirmiausia pažiūrėkite į Fiskalinės drausmės tarybos vertinimą. Jis viešai skelbiamas ir parašytas gana suprantama kalba. Tai geriausia atspirties taškas nespecialistui.
Pajamų pusė – iš kur valstybė gauna pinigus
Valstybės biudžeto pajamas galima suskirstyti į kelias pagrindines grupes. Didžiausią dalį sudaro mokesčiai – gyventojų pajamų mokestis (GPM), pridėtinės vertės mokestis (PVM), akcizai, pelno mokestis ir socialinio draudimo įmokos. Pastarosios techniškai eina į „Sodros” biudžetą, bet praktiškai tai vis tiek valstybės pinigai.
PVM Lietuvoje yra vienas svarbiausių pajamų šaltinių. Standartinis tarifas – 21%, ir jis taikomas beveik viskam, ką perkate parduotuvėje. Kai ekonomika auga ir žmonės daugiau perka, PVM surinkimas automatiškai didėja. Kai krizė ir žmonės tauposi – mažėja. Todėl PVM pajamos yra savotiškas ekonomikos termometras.
GPM situacija Lietuvoje yra įdomi. Ilgus metus gyvavome su fiksuotu 15% tarifu, vėliau perėjome prie progresinio apmokestinimo – dabar taikomi 20% ir 32% tarifai, priklausomai nuo pajamų dydžio. Ši reforma buvo politiškai kontraversiška, tačiau ekonomistų dauguma sutinka, kad ji padidino biudžeto pajamas ir šiek tiek sumažino pajamų nelygybę.
Be mokesčių, valstybė gauna pajamų iš valstybės turto – dividendų iš valstybinių įmonių, nuomos, žemės pardavimo. Taip pat iš ES struktūrinių fondų, nors pastaruosius reikia skirti konkretiems projektams, o ne bendrosioms išlaidoms dengti. Tai dažnai nesuprantama – žmonės mano, kad ES pinigai gali padengti bet ką, bet iš tikrųjų jų naudojimas griežtai reglamentuotas.
Išlaidų planavimas – kur eina surinkti pinigai
Biudžeto išlaidos skirstomos į kelias kategorijas, ir čia prasideda tikrasis politinis derybų procesas. Kiekviena ministerija rugsėjį teikia savo poreikius – kiek pinigų reikia kitais metais. Finansų ministerija tuos poreikius susumuoja ir paprastai gauna sumą, kuri yra gerokai didesnė nei realiai galima skirti. Tada prasideda derinimas.
Didžiausios išlaidų sritys Lietuvoje tradiciškai yra:
- Socialinė apsauga – pensijos, pašalpos, neįgalumo išmokos. Tai didžiausia biudžeto dalis ir politiškai jautriausia.
- Sveikatos apsauga – ligoninių finansavimas, kompensuojamieji vaistai, pirminė sveikatos priežiūra.
- Švietimas – mokyklų, universitetų, darželių finansavimas.
- Gynyba – pastaraisiais metais sparčiai auganti sritis, siekianti NATO įsipareigojimų.
- Infrastruktūra – keliai, geležinkeliai, komunalinė infrastruktūra.
Problema ta, kad daugelis išlaidų yra vadinamosios „privalomos” – jos nustatytos įstatymais ir jų tiesiog negalima sumažinti be atskiro Seimo sprendimo. Pavyzdžiui, pensijų indeksavimas, minimalios algos didinimas, tam tikros socialinės išmokos. Tai reiškia, kad realiai „laisvai disponuojama” biudžeto dalis yra gerokai mažesnė, nei atrodo iš pirmo žvilgsnio.
Deficitas, skola ir fiskalinė drausmė – kada galima skolintis
Vienas dažniausiai diskutuojamų biudžeto klausimų – ar biudžetas turi būti subalansuotas, ar galima leisti deficitą. Deficitas reiškia, kad valstybė išleidžia daugiau, nei surenka. Skirtumas dengiamas skolinantis – leidžiant obligacijas tarptautinėse rinkose.
Lietuva, kaip ES narė, privalo laikytis vadinamojo Stabilumo ir augimo pakto taisyklių. Pagal jas biudžeto deficitas neturėtų viršyti 3% BVP, o valstybės skola – 60% BVP. Lietuva istoriškai buvo viena fiskaliai drausningesnių ES narių – mūsų skola ilgą laiką buvo viena mažiausių Europoje.
Tačiau COVID-19 pandemija, energetikos krizė ir gynybos išlaidų augimas pakeitė situaciją. Pastaraisiais metais Lietuva leido didesnį deficitą, o skola augo. Tai nėra katastrofa – daugelis ekonomistų sutinka, kad krizių metu skolintis yra prasminga. Klausimas – ar po krizės grįžtama prie drausmės.
Svarbu suprasti: ne visa skola yra blogai. Jei valstybė skolinasi investicijoms – infrastruktūrai, švietimui, gynybai – tai gali duoti ilgalaikę grąžą. Jei skolinasi einamosioms išlaidoms dengti – tai jau rimtesnė problema, nes reiškia, kad valstybė gyvena ne pagal išgales.
Politinis procesas – kaip biudžetas keliauja per Seimą
Biudžeto projektas Seimui turi būti pateiktas iki spalio 17 dienos. Tada prasideda svarstymai – pirmiausia Biudžeto ir finansų komitete, vėliau kituose komitetuose, galiausiai plenariniame posėdyje. Biudžetas turi būti priimtas iki gruodžio 31 dienos, kitaip kitų metų sausį valstybė techniškai neturėtų teisinio pagrindo išlaidoms.
Šis procesas yra intensyvus derybų laikotarpis. Opozicinės partijos teikia pakeitimus – paprastai siūlo daugiau skirti tam tikroms sritims. Valdančioji koalicija dažniausiai tuos pakeitimus atmeta, nes jie reikštų arba didesnes pajamas (naujus mokesčius), arba mažesnes išlaidas kitur, arba didesnį deficitą.
Lobistai – verslo asociacijos, profesinės sąjungos, nevyriausybinės organizacijos – taip pat aktyviai dalyvauja šiame procese. Jie susitinka su komitetų nariais, teikia pozicijas, organizuoja viešus renginius. Tai normali demokratinio proceso dalis, nors kartais kelia klausimų dėl skaidrumo.
Viena iš sisteminių problemų – biudžeto svarstymo laikotarpis yra per trumpas. Seimo nariai gauna šimtus puslapių dokumentų ir turi per keletą savaičių juos išanalizuoti. Praktiškai tai neįmanoma be specialistų pagalbos. Todėl labai svarbus Seimo biudžeto analitikų skyriaus darbas – jie padeda parlamentarams suprasti, ką iš tikrųjų reiškia tie skaičiai.
Savivaldybių biudžetai – dažnai pamirštama dalis
Kalbant apie valstybės biudžetą, dažnai pamirštama, kad yra ir savivaldybių biudžetai – atskiri, bet glaudžiai susiję su valstybiniu. Savivaldybės gauna dalį GPM surinkto jų teritorijoje, taip pat valstybės dotacijas ir gali skolintis (su apribojimais).
Savivaldybių biudžetai yra labai svarbūs eiliniam piliečiui, nes būtent iš jų finansuojamos mokyklos, darželiai, kultūros įstaigos, vietiniai keliai, socialinės paslaugos. Vilniaus ar Kauno biudžetas – tai milijardai eurų, kurie tiesiogiai veikia miesto gyvenimą.
Problema ta, kad savivaldybių finansavimas Lietuvoje yra gana centralizuotas. Savivaldybės neturi daug galimybių pačios nustatyti mokesčius ar rinkti papildomų pajamų. Jos labai priklauso nuo to, kiek centrinė valdžia nusprendžia joms skirti. Tai sukuria nuolatinę įtampą tarp savivaldybių ir Vyriausybės.
Mažesnės savivaldybės – ypač tose vietovėse, kur gyventojų mažėja – susiduria su ypač sunkia situacija. Mažiau gyventojų reiškia mažiau surinkto GPM, bet infrastruktūros išlaikymo kaštai nuo to nemažėja. Tai struktūrinė problema, kuriai biudžeto formavimas turi rasti atsakymą.
Kaip pilietis gali suprasti ir stebėti biudžetą – vietoj formalių išvadų
Valstybės biudžetas nėra kažkoks abstraktus dokumentas, skirtas tik ekonomistams ir politikams. Tai visuomeninis susitarimas apie tai, kaip mes kartu naudojame surinktus pinigus. Ir kiekvienas pilietis turi teisę – ir, galima sakyti, pareigą – domėtis, kaip tas susitarimas sudaromas.
Laimei, Lietuva pastaraisiais metais padarė pažangą biudžeto skaidrumo srityje. Finansų ministerija skelbia biudžeto projektą internete, yra interaktyvūs įrankiai, leidžiantys pamatyti, kur eina pinigai. „Lietuvos biudžetas” portalas – vienas tokių įrankių, kuriame galima pamatyti išlaidas pagal sritis ir lyginti skirtingus metus.
Keletas praktinių rekomendacijų tiems, kurie nori geriau suprasti biudžeto procesą:
- Sekite Fiskalinės drausmės tarybos vertinimus – jie parašyti suprantamai ir yra nepriklausomi nuo politinės konjunktūros.
- Atkreipkite dėmesį ne tik į absoliučius skaičius, bet ir į jų santykį su BVP – tai leidžia palyginti su kitomis šalimis.
- Domėkitės ne tik tuo, kiek skiriama, bet ir kaip tie pinigai panaudojami – Valstybės kontrolė kasmet skelbia audito ataskaitas.
- Stebėkite savo savivaldybės biudžetą – jis tiesiogiai veikia jūsų kasdienį gyvenimą labiau nei centrinis.
Galiausiai – biudžetas atspindi vertybes. Tai, kur valstybė skiria pinigus, parodo, kas jai iš tikrųjų svarbu. Jei gynybai skiriama dvigubai daugiau nei prieš penkerius metus – tai politinis pasirinkimas. Jei sveikatos apsaugai skiriama mažiau nei ES vidurkis – tai irgi pasirinkimas. Ir už tuos pasirinkimus atsakingi ne tik politikai, bet ir rinkėjai, kurie juos renka. Todėl suprasti biudžetą – tai suprasti, kokią valstybę mes kuriame.